当前，江苏省无锡市正处在工业化、城市化加速、国际化提升的关键时期，随着城市化进程的进一步推进，今后几年无锡市的用地需求依然十分旺盛。但是，由于全市未利用地绝大部分是列入禁止开发区域的湖泊水面和河流水面，全市建设可占用的土地绝大部分为耕地或农用地，未来几年，土地利用还面临着耕地占补平衡用地机制的刚性制约。显然，目前人多地少的资源禀赋条件已经无法再提供更多的发展空间，今后几年无锡市必须从根本上摆脱过去过分依靠消耗土地资源发展经济的模式，确立土地资源节约集约利用水平的新目标，通过约束用地需求倒逼产业结构升级和经济增长方式转型，从有限的土地资源中创造蕞大的利用效益，确保无锡“十二五”规划目标顺利实现。

　　优化园区布局。强化规划的刚性约束作用。规划一经批准，必须严格执行。在安排年度新增建设用地供地计划时，要以规划确定的建设用地控制总量为依据，合理安排好规划期内年度新增建设用地的规模、结构和时序。优化整合各类园区的空间布局。根据全市产业空间布局要求，以省级以上开发区为基础，对配套设施齐、经济规模大、发展前景广、地理位置相邻的乡镇工业园区和集中区进行优化整合；对其中产业优势明显、区域带动作用突出的乡镇工业园区和工业集中区允许申报升级为省级开发区；对产业类型落后、环境影响大的工业集中区限期转型、逐步撤并，现有工业集中区的面积不得随意扩大；新设立的新兴产业特色专业园区原则上布局在现有的开发区、乡镇工业园区和工业集中区内，这些区域以外不批新建工业项目。明确新兴产业园区的功能定位。各区要求设立、扩大各类园区或集中区的，要根据新兴产业园区规划布局的认定意见编制土地利用专项规划，土地利用专项规划报经市政府批准后，为项目供地提供依据。三创载体、文化产业和动漫设计等各类新兴产业项目的用地要统一规划、合理布局，科研设计用地的供地位置严格控制在新兴产业园区内，严格禁止在新兴产业园区之外以兴建科研项目为名进行商业性房地产开发。

　　严格项目供地。严格实行差别化供地政策。新增建设用地优先满足基础设施、民生工程和国家、省和市政府重点扶持的传感网、新能源、新材料等战略性新兴产业项目。实行工业用地差别定价机制，新兴产业用地可以以蕞低保护价确定出让底价，其他工业用地出让价格不得低于包括土地补偿、前期整理开发等费用在内的成本价；对于市政府明令淘汰的落后产能项目和不符合产业调整政策的项目，一律禁止供地；城镇住宅项目和传统的工业性项目原则上应通过旧城改造、盘活存量和开发区二次开发解决。严格控制工业用地增量。要科学测算年度工业用地供应计划，每年新兴产业用地比例必须达到40%以上，对突破工业用地规模控制指标的或完不成新兴产业供地任务的地区，不再安排供地计划。在省级以上开发区和工业集中区新增建设项目的投资强度必须超过苏南平均水平；投资建设标准厂房的,标准厂房的容积率不得低于1.2。对一次性投资低于1亿元的新建工业项目，原则上不单独供地，由当地投资或招商主管部门将项目引入标准厂房内安排建设。严格控制项目用地规模。尽快编制各类用地定额标准和《无锡市工业用地指南》，进一步细化各类型产业用地、社会事业用地的定额指标、投资强度、建设强度和产出要求；要建立建设项目用地会审制度，各类新建项目在立项和选址前要进行用地预审，对于不符合定额指标要求的要坚决核减用地规模。严格执行集约用地保证金制度。以出让方式供地的，保证金按照合同出让金的10%计算，以划拨方式供地的保证金按每平方米100元计算；保证金的收取和返还由国土部门与项目建设单位在土地使用合同中约定，其中，50%考核开工，50%考核竣工。对新增工业项目、服务业项目等约定产出标准，连续两年对达不到产出标准的，按年征收一定数额的土地闲置费，并作为土地挂牌的条件。

　　强化计划使用监督。严格土地利用计划管理。盘活存量建设用地和新增建设用地在年度土地利用计划中同步下达，优先盘活使用存量土地；实行农用地转用计划与盘活使用存量土地计划配比下达制度，下达各区农用地转用计划中的30%用于考核各区完成盘活使用存量土地计划情况。强化土地批后监管。清理各类闲置土地，因开发主体自身原因造成的闲置土地，超过一年未动工的，收取土地闲置费用，重新约定建设项目开工和竣工时间；超过两年未动工或者项目开工后停工已连续超过两年的，无偿收回土地使用权；科研用地应当在土地使用权出让合同中约定不得分割转让。推行工业用地分期供地制度。大中型工业项目可以通过一次竞单位面积地价的方式取得土地使用权，根据项目建设进度分期签订国有土地使用权出让合同，已供土地达到合同约定的产出要求后，分期办理建设用地批准书。加快土地供应节奏。经批准的新增建设用地须在两年内完成供地，其中，上年批准的新增建设用地在次年供地不少于80%。未完成供地的，相应扣减新增用地计划。

　　拓展用地空间。加大农村土地整治力度。认真组织以“万顷良田”建设为主要内容的农村土地整治，大力实施整村搬迁和村庄整理，引导居住向城市集中，产业向园区集中，土地收益反哺农村，促进城乡统筹发展。鼓励开发地下空间。建立地下空间土地使用权市场配置新模式，明确地下空间的土地使用权，允许地下空间土地使用权在土地二级市场依法流转。利用地下空间建设非营利性生产、生活设施的，免征土地出让金。对利用地下空间进行商业开发的，负一层土地出让金按所在区域地面土地使用权平均楼面地价的50%征收，负二层土地出让金按负一层的50%征收，依此类推。鼓励提高土地利用强度。对利用现有厂房、土地进行技术改造、提高投资强度、增加容积率的继续免征土地出让金。企业转让内部空闲土地给其他企业用于新建符合产业政策和供地政策项目的，契税由所在园区奖励返还；支持工业企业实现主辅分离，工业企业将生产性服务业剥离后，用途符合城市规划的，可以按照补办出让的方式取得经营性土地使用权。

　　转变考评方式。完善节约集约用地个案验收制度。对已竣工项目，按照节约集约用地验收评估办法，对项目投资强度、注册资金到位和项目产出等情况开展验收，出具验收评估报告，提出整改意见。建立节约集约用地地区考核评价指标体系。开展开发区（工业集中区）和各乡镇（街道）节约集约用地评估工作，综合评定每年的节约集约用地提高水平，确定相应考核任务,对建设用地挖潜指标、土地利用结构优化指标、产业集聚度指标、土地利用强度指标、投入产出水平指标分别进行考核，划分各地区节约集约用地综合等级。对考核成绩突出的区在安排下一年度相关计划指标时予以奖励，优先安排建设用地指标；对考核成绩较差的地区，扣减其新增建设用地计划指标和经营性用地出让计划。

　　无锡新区：挖掘潜力促产业转型升级

　　产业发展逼转型。新区面对仅仅只有220平方公里的辖区面积和极其有限的土地后备资源，如果继续按照以往的发展模式和传统的土地利用方式，每年需要新增8000亩左右的建设用地。这是新区无法承受的。按照这样的速度，在短短10余年内，剩余的土地后备资源就将使用殆尽，土地的可持续利用和经济社会的稳定健康发展，更无从谈起。新区产业不转型将无路可走。于是，新区加快步伐、集中力量、集中资源、集中政策打造光伏新能源、大规模集成电路、电子信息产业、机电装备产业、软件和服务外包产业、现代商贸物流产业“6个1000亿”支柱产业集群，实现调高、调轻、调优的产业发展目标。

　　有保有压促发展。新区坚持按照有保有压供地原则，把好钢用在刀刃上。对于符合“产业微笑曲线”两端的设计研发和销售物流项目，在预评估时对一些条件和建筑指标适当放宽，按“一事一议”的原则区别对待，优先供地；对于传统工业和制造业项目，坚持利用盘活存量，腾笼置换等方式进行供地，重点保障先进制造业项目供地，对于‘两高一低’项目，坚决不予供地。2009年8月以来，新区国土分局已向传感网、软件园为首的高科技园区及相关项目供地2410亩，其土地亩均投资强度已达到3000万元，是一般工业用地亩均投资强度375万元的8倍。

　　集约用地促转型。“要实现可持续发展首先要挖掘内部潜力，要实现发展方式转变则必须提高集约用地水平”。为鼓励企业节约集约用地，新区想了很多办法。一是项目预评估约束。围绕投资强度、资源消耗、容积率、产出效益等集约用地指标，对企业进行打分。获得较高得分的企业，可安排优先用地或给予适当的资金奖励。二是抬高供地价格标准。新区将根据国土资源空间和经济社会发展情况，每3年进行一次基准地价的调整，每次调整幅度在原有基准地价基础上上涨25％左右。同时规定从2011年开始工业用地基准地价不低于每亩40万元（国家规定是32万元/亩）。三是挖存量变增量。由新区分局会同区土地储备中心进行收回或收购。同时建立《低效用地企业名录》，制定了闲置土地盘活奖励制度。四是探索集约用地新模式。通过创新市场杠杆调节模式、财税杠杆调节模式、工业项目零地招商模式等使一些投资小、能耗高的企业淘汰或转移。

　　锡山区：集约用地服务经济转型发展

　　突出一个重点。锡山按照中央、省市区有关规定，重点保障民生类、基础设施类、生态产业类、服务业类等关系国计民生和对经济平稳增长有重大影响的建设项目用地，做到提前介入、主动对接，优先安排。通过调整和完善土地供应结构，加大民生领域建设用地供应，去年全区民生项目供地面积6263亩，占全年供地总面积的53%。

　　实施两项普查。对已建工业项目进行普查，积极鼓励企业进行技术改造，对现有工业项目加大投资力度；在不改变用地主体的前提下，鼓励企业利用改建高标准多层工业厂房提高容积率，标准厂房容积率由从前的0.6~0.8提高到的1.8左右；对于不符合产业政策或者受让项目属于限制或禁止类的项目，实施土地收购，重新挂牌出让，进行二次开发。对供而未建项目进行普查，组织出让土地的批后跟踪调查，对因企业原因形成的闲置土地，坚决无条件收回；对因政府原因形成的闲置土地，创造条件督促开发建设；对于不具备土地开发建设条件的，收回后重新挂牌出让。

　　严把三个关口。严把项目准入关，去年锡山区委下发了《关于加快锡山工业专业园区建设的实施意见的通知》，明确建设12个工业专业园区的目标。今年全区通过园区集聚已实现集约土地600余亩。对新建工业项目的投入与产出也提出了明确要求，要求重点保障符合无锡八大新兴产业的项目用地。要求企业注册资本达到100万元/亩以上，投资额从以往不足150万元/亩提高到300万元/亩以上，土地价格由19.2万元/亩提高到25万元/亩以上。同时，工业项目投资强度将以5%的速度逐年提高。严把开竣工期限关。锡山在出让合同内约定开工日期，设定竣工时间和验收期限。对于不能及时完成验收的，没收全部履约保证金。积极推行后评估制度，对项目建设后的容积率、建筑系数、投资强度、绿化指标等合同约定的控制性指标予以监督。严把政府考核关。在加强项目准入的基础上，与用地单位签订《锡山区工业项目投资协议书》，由用地单位向镇政府、街道缴纳每亩不低于5万元的履约保证金，对于满足投资协议书要求的企业，退还履约保证金。

　　宜兴市：多措并举转变土地利用方式

　　强化规划引导。宜兴坚持走不以牺牲资源、生态环境、农业为代价的新型工业化、城镇化发展之路，充分发挥国土规划、土地利用总体规划的引导和调控作用，引导区域经济和城镇化发展的方向，推进生产要素向环科园、经济开发区等产业集聚区和中心城镇集中。全面落实建设用地空间管制制度，合理控制全市建设用地规模。到“十一五”末期，宜兴重点镇园的用地总量已占到全市的36％以上，集聚效应已经显现。

　　积极对内挖潜。为了实现保护资源与保障发展的双赢，宜兴按照“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的原则，科学规划用地，严把供地“闸门”，充分挖掘和盘活存量闲置土地，走节约集约利用土地的新路子。近年来，通过开展砖瓦窑业和矿山环境整治，“造”出建设用地；通过对化工、琉璃瓦等“五小”企业的关停整治。“腾”出建设用地；通过城乡增减挂钩试点，“拆”出建设用地；通过闲置土地清理整治，收回土地使用权，“退”出建设用地。每年盘活利用存量土地2000多亩。

　　创新管理模式。宜兴提出了“计划指标保重点，一般项目考挖潜”的思路，严格实行差别化供地政策。有保有压，区别对待。采取了“四保四压”的措施：着力保障市级重大战略性项目，压缩一般性工业项目；着力保障环保科技型新兴产业项目，压缩“两高一低”项目；着力保障重大基础设施民生项目，压缩重复低水平建设项目；着力保障重点部门重点园区项目，压缩生态保护项目。

　　推进集约用地。宜兴在各镇（园区、街道）积极探索实施工业地产开发，对投资总额低于1亿元的新上工业项目，不再实行单独供地，原则上通过工业地产项目解决企业的生产经营场所需求。按照“批前早介入、批中严把关、批后重监管”的要求，对工业地产项目先行实施集约用地履约保证金制度，利用经济手段倒逼用地单位节约集约用地。结合全市基准地价更新，进一步提高土地使用税、土地年租金标准，提高土地的取得和保有成本。

　　江阴市：突出重点创新土地供应管理

　　突出规划引领，科学优化布局。早在上世纪90年代末，江阴市就开始实施以“工业向园区集中，农民向城镇集中、农地向规模集中”的“三集中”规划布局战略，推进土地利用方式的转变，逐步形成了高新技术产业基地等8个主题园区。2009年，江阴市又将土地利用总体规划、城市建设总体规划和全市产业布局规划“三大规划”无缝对接，实施了全新的“不开发区域”建设战略和“445”的新兴产业规划。一方面，把占全市五分之一面积的南部六镇约200平方公里的土地列为不开发区域，以保护促集约，以集约促转型。另一方面，力争通过4年时间，着力打造4个“千亿级新兴产业集群”和5个“百亿级新兴战略性产业园区”,实行有序开发，发挥集聚优势。

　　突出资源配置，依法保障用地。严格按照产业类别保障，鼓励类项目努力保障用地计划，并加大新兴产业、低碳产业的保障力度，允许类项目原则上利用存量建设用地或租赁标准厂房来解决用地，其他项目一律不予安排用地计划；积极探索和实施工业用地差别化土地政策。对《国家产业结构调整指导目录》及《江阴市产业结构调整指导目录》中的鼓励类项目，公开出让底价可以在市场评估的前提下适当下浮，对一些特别节约集约用地的工业项目，公开出让底价可以按国家发布的工业用地出让蕞低价标准确定，其他工业项目一律以市场评估价为底价进行公开出让，以促进产业转型升级。

　　突出节约集约，提升资源效益。江阴市在长期的探索和实践中逐步形成和全面推广了“隔江借地、科技管地、三强盘地、二次用地、分期供地”等一整套行之有效的节约集约用地“十八法”，全面提升了土地资源的综合开发效益，被国土资源部确定为创建“全国国土资源节约集约模范市”试点单位。2010年，江阴市出台了《关于进一步提升节约集约用地水平促进产业转型升级的实施意见》，进一步提高门槛，创新机制，强力提升全市节约集约用地水平。

　　突出资源保护，强化执法监察。江阴市制定了严格的耕地保护措施，以开展土地执法百日行动、土地违法违规案件查处专项行动和土地执法卫片核查为契机，下大力气查处各类违法用地，严格执法，营造了全市依法用地的良好氛围，连续四年被评为“江苏省土地执法模范市”头部名。

　　突出城乡统筹，推进同步发展。江阴市以农村“三置换”改革试点为抓手，整合农村建设用地资源，积极探索农村制度改革，强化耕地保护责任，实现了保护资源和保障发展双赢，加快推进城乡一体化进程。2008年，江阴市启动总面积为18331亩“万顷良田”建设工程，制定了科学合理土地流转制度和灵活多样的农民就业措施，受到了所在地村民的一致拥护。2011年，江阴市将对农村“三置换”改革进行扩面，进一步促进城乡一体化建设。

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